高等教育国际化政策冲突及其动因

作者简介/赵鹤，清华大学教育研究院博士后、教育学博士；叶赋桂，清华大学教育研究院教授、博士生导师　　

文章出处/《江苏高教》2023年第4期13-23关键词/高等教育国际化；高等教育国际化政策；逆全球化；国际竞争；国际组织要

文章摘要：

大学在起源和本质上是一个国际性机构，随着近代民族国家的建立，国家政府开始主导高等教育国际化，自发的国际化活动逐渐进入国家政策议程。20世纪国际军事、政治和经济的竞争，使得高等教育国际化跌宕起伏。当代高等教育国际化政策中频现冲突，突出表现在新民族主义下的阻力，教育主权让渡方面的争议以及国家与机构政策之间的偏差。这些冲突的背后是国际化政策主体的现实需要以及高等教育对知识、真理的追求和国际性、跨文化的本质属性之间的张力。中国要有策略、高质量地制定高等教育国际化战略和政策，真正建设世界一流大学，最终主导和定义高等教育国际化。

　论点摘编　

❑ 世界一流大学构成了一个声望、知识、教育、人才和信息的共同体，在一定程度和某些方面是超国家的。如此国家与国家界限的一流大学在国际化的政策上有一致性的一面，也有偏差甚至冲突的地方。

❑ 高等教育国际化从来不是一个孤立的概念，如果说最初的国际化是学者个人出于追求学问和传播知识的动机，那20世纪90年代后的高等教育国际化则是将这一目标组织化和策略化，最终结果则是知识经过系统化统筹实现全球范围的传播与再生产。

❑ 世界各国之间也存在着利益冲突，由此导致不同国家在高等教育国际化的议程、内容、方向等方面存在不一致和矛盾，如果国家领导人认识发生偏差，或政治立场有问题，就很容易推行逆国际化和逆全球化的政策。这是当今高等教育国际化政策冲突的根本原因。

❑ 中国的一流大学要真正建成世界一流，实现高等教育、知识和科技的独立自主，这才是中国式现代化最根本的一步和成功的标志，由此中国才能引领和定义高等教育国际化。

一、引言高等教育国际化并不是一个崭新的话题，大学一开始就是跨越国界的，中世纪大学的学生来自欧洲各地，他们“惯于漫游整个世界，在巴黎大学学习‘自由七艺’，在萨莱诺大学学习医学，在奥尔良大学学习古典文化，在托莱多大学学习巫术”［1］，用共同的语言拉丁语教学。那么，大学本身就是一个国际性机构吗？显然，大学在概念和实践上都先于“民族国家”，天然具有国际化的特性。中世纪大学的国际性在于基督教的一统天下，而大学又是教会赋权的，更主要的还在于共同的知识和拉丁语教学，教师和学生广泛的流动性，主要大学及其毕业生被基督教世界共同认可。然而，现代世界是由民族国家组成的，统一的基督教世界破裂后，民族国家主导了一切，大学成为国家机构，由国家创建、管理和资助，高等教育也以民族国家为边界。大学在民族和民族国家建设的过程中发挥着重要作用，大学塑造民族文化和民族精神，为民族国家培养人才，“对民族文化的贡献无论以前还是现在都是显而易见的……对于有人所谓的工业军事联合体都发挥着重大的作用”［2］。18、19世纪的大学国际化减弱，纷纷采用本国语言，有时甚至禁止学生出国留学，并专注于本国的优先事项，仅仅到近代早期，大学才开始承担起现在我们看到的多项功能，这一时期高等教育的“国家化”加强［3］。但即使在国家化最强盛的时期，大学仍表现出国际性，这种国际性不再是中世纪统一的基督教的产物，而是由知识本性所带来的。当德国大学追求真理，把高深知识的研究作为大学的重要职能时，大学的国际性也随之而来。因为知识是属于全人类的，知识特别是科学知识具有普遍性和统一性，这必然要求跨越时代和地理边界的积累和传承、流动和传播，大学和高等教育因此而国际化了。20世纪的国际主义呈现出新的形态。历经两次世界大战的创伤，世界各国认识到国际合作与和平的重要性。联合国的成立标志着对全球安全和发展的承诺，和平、发展、合作、依存成为共同的追求。而教育和学术可以帮助建立国际团结与和平，因此高等教育的国际性被国际社会和主要国家重视起来，高等教育合作成为促进相互理解的一种手段。20世纪中期美苏主导的两大集团展开冷战，为争夺世界霸权，美苏通过军事、政治、经济等手段向外扩张，教育特别是高等教育援助和输出也成为重要的扩张手段，由此形成了基于国际政治和意识形态的高等教育国际化。20世纪80年代以来，经济和技术的发展掀起新的全球化，推动全球生产、全球贸易和技术的一体化。这种全球化意味着知识、技术和人才的国际流动，促使高等教育培养具有国际视野、掌握国际技能的人才，大学和高等教育的国际流动、交流和合作展现出前所未有的新局面。然而，民族国家仍是这个世界的基本单位，国家是国际合作也是国际竞争的主体，国家如何建设世界一流大学为国家服务，大学如何扎根本土实现世界一流，这是当今高等教育国际化的时代课题。以往关于高等教育国际化的研究主要集中于国际化的进程、课程、学生和教师流动、科研合作等，而对国际化的政策讨论甚少，因此本文围绕国家政策展开讨论当今的高等教育国际化。二、高等教育国际化进入政策议程回顾国际化的文献，20世纪70年代的出版物中已经将“国际化”与高等教育联系起来，不过直到20世纪90年代，“国际化”这个词才真正取代国际教育，用来描述高等教育国际层面的活动［4］。这一变化反映了高等教育中国际维度重要性的日益增加。20世纪90年代之后，由北美、西欧、澳洲及日本等发达国家和地区率先起步，亚非拉发展中国家逐步参与进来，形成了世界性高等教育国际化潮流，国际高等教育也“从一部分专家研究的主题演变为大众话题，并开始与政策息息相关”［5］。历史范畴的高等教育一直是国际化的，不同国家政府在高等教育国际化进程中具有主导地位，从国际化实践历程来看，国家政府主导高等教育国际化是从近代以来民族国家建立开始逐渐形成的［6］。全球化和新自由主义的盛行更加强化了民族国家以及大学系统国际化的压力，高等教育的国际化成为20世纪90年代政策辩论的关键话题［7］，开始被认为是政府的一项战略重点和教育改革必须考量的政策要素，逐步成为世界各国政策议程的前沿。尤其是过去的十年中，国际高等教育越来越被各国政府视为影响国家经济发展、国际贸易和声誉的重要因素，国家政府开始积极利用和引导高等教育国际化，制定国家政策和战略就是最具体和直接的尝试［8］。美国可以说是20世纪最早推动高等教育国际化的国家之一，联邦层面的国家政策不断推出。20世纪90年代以前的国际化政策主要是服务于战争（包括冷战）、政治、外交的目的。重要的国际化政策有1958年的《国防教育法》、1961年的《对外援助法》、1965年的《高等教育法》等立法，成立国际开发署等专门机构（1961年），实施服务美国军事、外交的高等教育策略，如实施富布赖特学者计划吸引外国学生学者来美，同时派遣美国学生学者到国外留学和访学，资助外语中心、以苏联和中国为重点的区域研究等。20世纪90年代后，美国高等教育国际化政策转向经济，提升美国在全球经济中的竞争力，为美国学生在全球市场工作做准备。但“911事件”以后，反恐和国家安全成为重要的政策议程，到特朗普执政时期更将民粹主义带入国家政策。在世界其他国家，教育和高等教育国际化政策和战略大多在20世纪90年代以后才正式出现。英国1999年发起首相倡议，以增加来英国的国际留学生。2006年首相倡议更新为国际教育首相倡议，以确保英国作为国际教育领导者的地位。加拿大于2014年启动了第一个国际教育战略，根据加拿大政府2013年“经济行动计划”，每年将投入500万加元（约合407万美元）的持续资金，将加拿大打造成世界级教育目的地，并重点推广巴西、中国、印度、墨西哥、土耳其、越南等六个海外优先市场。加拿大还成立半官方的加拿大国际教育局具体推行和执行加拿大高等教育国际化战略。新西兰政府于2011年成立新西兰教育国际推广局，旨在将新西兰作为国际学生的教育目的地，到2025年将国际教育产业的经济价值提高一倍。芬兰教育部2009年发布“2009-2015年芬兰高等教育机构国际化”战略，旨在建立国际高等教育社区，提高芬兰高校的质量和吸引力，输出芬兰教育专业知识，支持多元文化社会，承担全球责任。20世纪末以来欧盟的高等教育国际化政策尤为耀眼，产生了巨大的影响。欧盟在支持、协调和加强成员国高等教育国际化行动和能力的同时，自身正成为重要的政策主体。欧盟的博洛尼亚进程、伊拉斯谟计划等极大地促进了成员国的师生交流、科研合作，一个欧盟高等教育区和科学共同体正在形成。欧盟的科研和高等教育国际化不仅使48个国家更加紧密地联系在一起，而且提升了其国际政治经济地位以及在国际高等教育政策上的话语权。20世纪后期以来世界主要国家对高等教育国际化的重视显著加强，纷纷推出高等教育国际化政策和战略，引导国际学生、学者和科研的流向，为国家利益服务，并力图抢占国际高等教育政策话语权和走向。三、高等教育国际化政策中的冲突“国际化”在国际、国家和机构层面都已成为一个重要的政策选择，当代高等教育国际化展现出地理空间上国家边界的模糊和政策空间上国家政府对国家教育体系的强有力控制，国家一方面要顺应、利用和推进国际化，一方面因为国际化必然又伤害到国家或国内特定群体的利益，国家在一定程度和某些方面又要抗拒、抵制或延迟国际化，由此必然形成国家国际化政策的摇摆和冲突。（一）民族主义的诉求全球化和国际流动必然意味着利益的流动和转移，特别是经济全球化导致生产、工作岗位、收益等流失，外国商品、移民、通胀等的流入，由此引发了民粹主义、保护主义、排外主义，政治人物为了自身利益呼应特定群体的要求，逆全球化就被端上政策层面。2016年美国总统大选“既是新政治现实的象征，也是美国政治史上的一个分水岭”，两个政党的总统提名候选人伯尼·桑德斯和唐纳德·特朗普“言辞惊人的相似”，所提出的61个纲领中都明确反对国际贸易、国际金融和国际投资；随着特朗普胜选，“这一公然敌视全球主义和多边主义的政策制定者，80年来第一次登上了世界上最有权力的办公室”［9］。欧洲多个国家的民族民粹主义政党群体性崛起，政坛出现“向右转”迹象：2017年法国极右翼势力“国民阵线”强势归来，时任党派主席玛琳娜·勒庞被认为“带着鲜明的‘特朗普色彩’”，主张将“法国人优先”纳入宪法［10］；几经拉锯，2020年1月，英国成为史无前例的第一个“退局”的欧盟成员国，引发冷战后欧洲最大的地缘政治变化；2022年4月和9月，瑞典民主党和意大利兄弟党两个极右翼政党先后在议会选举中获得胜利，分别跃升为两国议会的第二和第一大党，即将对政府的政策产生影响力，这是右翼政治力量在近期欧洲重大选举中获得大量民意支持的强势展现［11］。德国、巴西、印度等国民族主义运动肆起，新冠疫情、俄乌战争等突发事件都加剧了边缘化国家及大众的反全球化情绪［12］和地缘政治危机，新民族主义甚嚣尘上，世界逐渐背离国际主义和开放社会的理想。全球气候必然影响国际高等教育，政治、宗教、意识形态等冲突挑战了高等教育国际化促进和平、相互理解及全球参与的原始理念［13］，菲利普·阿特巴赫和汉斯·德维特警告新民族主义的兴起对于高等教育国际化犹如马克思所谓“幽灵般笼罩”，影响了过去几十年高等教育国际化进程中出现的学生、学者流动模式以及各国的政府决策［14］，国家政策也逐渐呈现民族主义倾向。作为最早确立对外文化政策的西方国家，法国通过持续对外输出其民族文化的代表性成果来巩固和拓展其软实力影响［15］；2015年法国发布《国家高等教育战略》，将高等教育国际化视为增强法国文化吸引力的重要手段，力图为法国贴上名副其实的“广受欢迎的文化”的标签［16］。高呼“美国优先”的美国前任总统特朗普否定奥巴马政府时期的“全球公民”教育理念， 2018年《美国优先：一份让美国再次伟大的预算蓝图》作为该届政府首份预算纲要横空出世，这份带有特朗普印记的预算案提出大幅削减气候、环境、新能源等方面的研究经费，教育预算也被削减13%，主张减少国际事务经费和教育援助等“国际公共品”的提供，这对美国高等教育国际化的交流项目产生重大负面影响。此外，国家安全问题或经济衰退可能会促使政府出台限制措施，以加强对国际学生流动的控制和监督［17］。特朗普政府还采取了“全政府”对华战略，全面限制中美教育科技交流和合作［18］。美国政府持续通过移民限制、签证要求、国际学生费用的增加和其他种种举措限制和筛选国际学生［19］，直观展现出民族主义意识形态如何转化为公共政策。学者评价以上这些行动“是国际学术界明目张胆政治入侵的又一例证”［20］，但这样的“政治入侵”会随着一届政府权力的交接而停止吗？答案也许并不乐观，而且以不同形态向全球范围蔓延。美国拜登政府以强调外交和多边机制的手段继承了前任政府遏制中国的对华政策，继续推行特朗普的签证政策，2022年的前6个月向中国公民发放的学生签证数量比新冠疫情前减少了50%以上［21］，而对比美国国际学生总数2021-2022学年比上年度增加4%的整体趋势［22］，显然美国留学的大环境并没有实质改变。在有关贸易、开放边界、移民和难民的公共和政治辩论中，也可以听到越来越多的对国际化的怀疑声音；澳大利亚、南非和俄罗斯等国仇外和歧视外国学生的现象频见报端；英国和荷兰议会对国际学生的成本和收益展开讨论要求国内学生优先等等［23］。尽管欧洲地区年轻人对欧盟高等教育部门持积极态度——“在欧盟任何地方学习”被视为欧盟最积极的成果，并作为政策重点得到最高水平支持，然而，如前所言，英国脱欧进程还是影响了其他欧洲国家的学生，英国的欧洲学生减少了26%，研究人员也部分返回欧洲大陆［24］。英国脱欧带给欧洲不确定信号，即使一些政策路线温和的国家，如荷兰、丹麦，高等教育也有成为民粹主义话语目标的迹象，政府认为高等教育作为福利制度的一部分，要更加以“本国公民优先”，目前两国政府已经开始控制甚至减少公立大学的国际学生数量，并且在过去几年都发起过反对用英语教学的运动［25］；法国也从英国脱欧中看到法语复兴可能，法国欧洲事务部长克莱门特·博恩称法语在欧盟的普及率不高是一个“丑闻”，并借助2022年法国担任欧盟轮值主席国的契机重申要让法语成为欧盟主要语言的计划［26］。（二）国家与国际的冲突：教育主权让渡的争议当今民族主义潮流的兴盛 ，本质上仍是利益之争和取舍。全球市场和市场分工对跨国企业最有利，但发达国家的工人则可能失去稳定的工作和收入。国际组织、地区组织 、国与国之间的协议和谈判其实是国家之间主权和利益的让渡、取舍和交换，有所得必有所失。“主权”的概念是由法国学者让·博丹于1576年首次提出，他在《国家六论》一书中系统地阐述了国家主权理论，将“主权”定义为“凌驾于公民和臣民之上无条件和不受限制或绝对和永久的权力”［27］。主权的概念兼具历史性和发展性，基于民族国家这个基础，对不同时代民族国家的现实状况有反映。全球化创造出一个不再以民族国家政策主导的世界，超越国家的地缘经济力量复杂交织，发展中国家的国家主权在全球化浪潮中有所弱化［28］；不过，尽管全球化重塑了民族国家与国际社会的形态，但当前由主权国家组成的平权社会现实以及国家独立自主处理其内外事务的权利并没有改变。全球化带来的国际化进程对国家之间交流和合作提出新要求，各国必然得面临限制或让渡部分本国的专属权利，即主权权利，主要产生量的变化，不同于削弱主权［29］。“教育主权”是国家主权的一部分，是一国处理内部教育事务和对外处理国际教育事务的自主权与独立权。高等教育虽然本质上具有国际性，但民族国家作为现代社会基石的这一论调已经成为处理高等教育过程中广泛问题的前提条件［30］，因此高等教育的国际化必然面临主权问题。特别是全球化时代，日益增多的跨国高等教育活动超出了单一国家的控制范围，在政策的制定中，存在着全球导向、市场驱动的议程和地方导向、以国家为中心的议程之间的竞争［31］，高等教育的主权问题随之提上日程。国际、区域间教育条约、公约相继签署，如《服务贸易协定》《跨境高等教育质量保障的指导准则》《全球高等教育资格互认公约》等，以“硬法”或“软法”形态构成国家间的契约安排，意味着缔约国之间教育主权的部分让渡，为跨国教育活动实施提供框架和平台。然而，各国进行跨国教育活动时，关于合作办学、学历互认等环节中教育主权“部分让渡”的争议一直没有停止。以国际服务贸易的框架性法律文件《服务贸易协定》（GATS）为例，基于GATS框架教育纳入服务贸易范畴，各成员国对四种服务贸易形式有着不同程度承诺。其中，对作为跨境交付的远程教育和商业存在的跨国办学有所顾虑的国家较多，对所有领域完全开放的国家仅有5个［32］。印度一些学生、教师和社会活动家甚至发起对WTO-GATS的抗议，拥有来自15个邦的伊斯兰组织、妇女组织和左翼组织等60多个组织的全印度学生运动委员会（AICSS）2017年成立，对GATS进行抵制和斗争［33］；而在长期的争论中不断被搁置的《外国教育机构法案》终于在莫迪政府第二任期回归视野，外国机构进入印度办学终于在最新的《国家教育政策》（2020）予以通过。我国制定了《中国教育服务承诺具体减让表》，建立起关于跨国教育服务的权力分割框架，并于2003 年、2004年制订了与承诺相一致的《中华人民共和国中外合作办学条例》及《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，对外国教育机构的资质、投入、质量保障以及教育教学的内容和中方的行政控制权都有细化规定。但事实上我国所提出的一些政策目标超出了约定的管制权力范围，比如“引进国外优质教育资源”这一核心政策目标在现有的承诺框架下难以实现，因为如果只引进“优质”资源，会构成对其他具有进入资格但非国外知名教育提供者的歧视，一旦付出实践，将会违背中国与WTO 的权力分割约定［34］。这些争议的背后实际是如何处理教育主权和教育开放关系，“要不要让外国教育机构进入、以什么方式进入、多大程度上进入本国”的理论和政策考量。（三）国家和大学国际化的偏差大学作为国家的机构在价值和利益上与国家高度一致，为国家的战略目标和根本利益服务；但大学作为一个知识和学术机构决定了它有自身的追求，特别是研究型大学本质是国际共同体的一部分。随着国际化成为大学变革的关键因素，大学对国际化做出持续承诺，当前全球近三分之二的大学都有国际化战略，或已将国际化作为其总体使命和愿景支柱，机构层面的战略规划进一步向系统化发展［35］。大学的这种国际性使得大学是反对逆全球化的，而且在国际化的目标、内容和方式上，大学和国家政策也不一定完全重合，存在偏差和不匹配的情况。国家政治需要与大学教育学术需要不一致，两者存在利益冲突。例如，基于国家政治利益的签证和移民政策会阻碍大学招收优秀的国际学生。2017年，特朗普政府的移民禁令一出，7个国家17000多名留学生、访问学者、教授被关在美国大门之外，引发美国高校巨大的反对声浪。哈佛大学、哥伦比亚大学、麻省理工学院等院校第一时间发声联合进行抵制，布朗大学校长在校报回应“教育和知识创造是全球公共产品，作为一个全球领先的大学所要做的是充分融入世界，而不考虑国籍和宗教”［36］。2020年7月，哈佛大学和麻省理工学院向波士顿地方法院起诉特朗普政府，原因是移民和海关执法局的新规定，不能参加面授课程的国际学生将被剥夺签证。要求停止移民和海关执法局发布的一项指令，该指令要求所有外国大学生必须注册面授课程，否则将无法继续签证［37］；12月，哈佛大学校长劳伦斯·巴考致信即将上任的拜登总统，希望其就职后美国政府能够“立即行动”，宽限国际留学生的签证政策，结束对中国学生的偏见，并提出了一系列移民改革的政策建议［38］。世界主要国家都需要和建设世界一流大学，一流大学是国家的国际地位和声望的象征，同时更是国家的重要利益和战略资源，是国家创新和经济社会发展的重要基础和支撑，国家需要一流大学扎根本土，为国家服务。但一流大学又是国际性的，首先，知识和科学是全人类的文化和文明，也是国际公共产品；其次，一流大学必须有世界级的成果，在教育上得到国际公认，拥有国际最优秀的教师、学生和声望；最后，既有的世界一流大学已产生了国际影响力，其模式也被认为是成功的，受到后起大学的追捧和模仿，因此世界一流大学构成了一个声望、知识、教育、人才和信息的共同体，在一定程度和某些方面是超国家的。如此国家与国家界限的一流大学在国际化的政策上有一致性的一面，也有偏差甚至冲突的地方。四、高等教育国际化政策冲突的深层动因高等教育体系日益向国际开放，但作为民族国家的制度性质并没有改变，“民族性国家教育体系并没有消失，政府也并不准备放弃他们在组织这种体系中的角色”［39］。就大学对促进普遍知识承诺的性质而言，“本质是国际性机构，但越来越生活在一个对它们抱有企图的民族国家的世界”［40］，克拉克·克尔所指出的高等教育所受到的国际化与国家化拉力使得“国际性大学神话”和“现代国家的中枢机构”双重身份定位不断强化。民族国家之后高等教育的国际化过程始终与这种矛盾和冲突相伴，在对现实和价值追求的驱动下，国家政府和高等教育机构的政策议程再现了这些冲突。（一）国际化政策的外在驱动即使在深度全球化的时代，高等教育仍然是一项立足于世界各国国情的事业。美国、加拿大、德国、西班牙、印度和其他一些分权制国家，高等教育的责任甚至更地方化。可以说高等教育的政策制定很少由超国家实体来承担，国际化亦是如此，在全球范围内为高等教育国际化制定议程和政策时，各国政府显然可以被视为至关重要的行动者［41］。在德维特和简·奈特等建构的被广泛采用的高等教育动因分析框架［42］中，国家层面推动高等教育国际化离不开对政治、经济、社会、文化、学术方面因素的考虑，尽管随着国际化变得更加广泛和多维，这一分析框架也存在边界模糊等一些问题［43］，但可以作为理解国家政府进行政策设计的一个有用起点——一国高等教育国际化政策的外在驱动就是对一定范围内这几方面国家利益的现实追求，随着不同时期国家核心利益的变化而调整。比如二战后很长一段时期高等教育国际化目标主要在于服务于维护国家安全，国际化的相应政策也被视为重要的外交和国防政策，体现出鲜明的政治色彩，美国的《富布莱特—海斯法案》至今在美国国际学生流动中充当重要的角色［44］；当代高等教育国际化被用作国家竞争的工具，政策目标转向提高国家竞争优势，促进国家在文化意识形态博弈、高等教育市场竞争、人才资源抢夺等各领域获胜，由此衍生出“世界一流大学”建设计划、“Study in”项目等一系列盛行于各国的国际化方案。从机构视角来看，天然具有国际性的大学对于国际化也有着强烈的现实诉求，只不过这种诉求和国家不见得完全一致。对于大部分学校而言，国际化本身就是一个不错的选择，通过国际化，学校可以得到诸多好处，如更新学术项目、扩大研究领域、提高研究声望、丰富课程内容、获得国际认可等等，这些原因契合了学校对国际研究资源、设施以及政府支持不断增长的需求，“国际化”就这样出现在高校的使命陈述、战略规划和未来愿景等各种政策文件中；甚至有研究者认为国际化为院校提供了竞争优势，已经成为世界各地高等教育机构面对全球化浪潮的必须而非选择［45］。除此之外，生存本能也是部分院校走向国际化的重要原因：当今大学的生存极度依赖国家的拨款，新自由主义影响下全球高等教育都逐步经历“市场化进程”；大学不得不面临来自政府经费的削减，英国政府一度将拨款这一高校重要的资金来源削减到难以维持正常运转的水平，没有来自自费留学生的收入，很多院校的经费将异常匮乏，尤其是研究生教育层次上，一些院系面临关门的威胁［46］。还需注意全球化体系中的共同问题，气候变化、生态环境、传染病流行、难民和移民等全球性问题的综合性、复杂性和动态性对国际公共物品的要求增加。全球化困局需要高等教育领域的全球合力，贡献治理方案，正如《中国教育现代化2035》所指出，“应对人类共同面临的政治、经济、安全、气候等方面诸多挑战，全面加强与世界各国和国际组织的务实合作，在国际合作中创造新机遇”［47］；联合国教科文组织、经合组织、世贸组织、欧盟等国际和区域组织持续推进高等教育国际公共物品的提供，比如统一的规则、体系、条约、协议等，各成员国也会做出相应承诺。显然，通过高等教育国际化实现国际社会共同福祉是政策出发点之一， 但分歧也同时存在：一方面不同组织遵循的行为准则和国际合作方式有所不同，如作为联合国系统的WTO和UNESCO，成员国构成几近相同，涵盖世界上大部分国家，但不同的政治理念和高等教育观念可能造成成员国决策者的紧张关系［48］；另一方面，全球公共物品的潜在价值和政策问题并不能彻底解决，以高等教育为例，跨境流动人员的经济、安全、社会福利、不受歧视等方面问题广泛存在，由于这些产生于跨境活动中的问题超越了国家范围，当地国政府很难处理，尽管国际组织可以提供一个全球性的政策空间来思考高等教育领域内的全球公共物品，但无法成为超国家公共利益的代理［49］。因此，即便在国际承诺的框架内，各国的政策依然是服务国家定位。（二）国际化政策的内在追求寻求真理和发现知识是高等教育产生并持续发展的动力。即便现代大学已然发生了根本性变化，关于其属性和内涵的争议也莫衷一是［50］，但必须明确，对普遍知识的追求依然是高等教育无可辩驳的本质。亚伯拉罕·弗莱克斯纳在对“现代大学”的阐释中也肯定了这点，“保存知识和观念过去和现在都被视为大学的任务，……不管大学如何变化，任何重建工作都不会剥夺大学的这一职能”［51］。正是对普遍知识的恒久追求，高等教育天然具有国际性特征。知识是无国界的，不被民族特性所束缚，一贯如此。古希腊人和罗马人的智慧被阿拉伯学者使用，中世纪又重返欧洲；当德国的科学力量在世界上是最强大的时候，各国学者阅读德国刊物；二战之后学术实力的天平转向了讲英语的国家，尤其是美国，英语成为主导研究和学术的语言［52］。与千年前相比，“乘坐飞机到处开会的学者替代了中世纪的漫游学者，然而前者或许也正在被电话会议、在家的洲际网络会议等潜在信息技术革命所取代”，但这些现象的变化正反映出“科学和学问没有疆界”［53］。科学研究是大学的职能之一，尽管高等教育已经走向了面向大量学生的大规模教育体系，但其基本取向还是倾向于科学研究［54］，科学是国际性的，学术研究亦然，并没有什么科学或研究是“国家科学”。当代知识精英们继承19世纪初之前发生在大学之外的交流形式，通过游历欧洲大陆、组织科学学会和文学沙龙进行交流，建立起科学国际交流的现代版本，传播知识固然是其重要目的之一，但在国际交流与合作中自由探讨真理、促进科学创新却是第一位的。然而，知识意涵在不断变化，“原先是为了真理起见（亚里士多德），后来为了权力（例如培根），然后为了国家的领导（例如拿破仑和洪堡），然后为了个人能力（例如杰弗逊），然后为了金钱（例如一切工业社会），现在则是为了所有这六项（和其他目的）一起”［55］。今日重新审视蔡元培先生“大学为纯粹研究学问之机关”的理想大学边界，高等教育的地位、作用、功能发生了翻天覆地变化［56］：大学作为知识机构由社会的边缘进入到社会的中心，与社会更加缠绕在一起，“承担起揭示主体与国家的关系这一责任，并以身示范一种既为此种关系立论又灌输这种关系的理念”，比尔·雷丁斯认为这是大学进入现代的标志［57］。正如布鲁贝克所言，“当威尔逊在普林斯顿提出‘为国家服务的大学’时受到了拥护而不是反对”［58］，高等教育中对知识创造的追求和知识服务于谁的冲突也随着民族国家支配力量的建立而产生。斯科特更是直言，“从诞生之日起，大学作为国际性组织的理念和坚持的普遍主义观念也许很大程度上是一种神话”，这种神话理想带来的“复杂性”是考虑高等教育系统中国际维度的起点［59］。高等教育国际化从来不是一个孤立的概念，如果说最初的国际化是学者个人出于追求学问和传播知识的动机，那20世纪90年代后的高等教育国际化则是将这一目标组织化和策略化，最终结果则是知识经过系统化统筹实现全球范围的传播与再生产。当前世界已从国家之间条块分割、各自为政转化为全球性联合经营协作，国际产业链的形成、生产关系的整合与优化，极大带动了以知识为核心的生产力的无国界流动。此外，当代高等教育国际化更是建立在文化多样性、互动性与包容性基础之上［60］。奈特指出，“高等教育国际化的核心是十分明确的，其初衷也很纯粹，就是合作、交流、互惠互利，其特征之一就是永远都和各国、各地区的历史、文化紧密相连”［61］，随着 “国际理解和交流”“为全世界服务”“全球校园”“培养世界公民”等关键词进入大学的办学使命和培养目标中，高等教育的国际性和跨文化性得到进一步诠释。联合国教科文组织对教育进行重新审视，做出前瞻性思考，将教育和知识视为全球共同利益，呼吁秉承人文主义教育观和发展观，立足于尊重生命和人格尊严、权利平等、社会正义、文化多样性、国际团结以及可持续的未来，21世纪的教育要致力于向“全球共同利益”转变［62］。这种转变要求高等教育国际化必须坚持跨文化交流和理解，追求全人类的根本共同利益、促进社会的公平和正义、实现全球团结的价值引领。五、高等教育国际化政策的走向高等教育国际化在很长的历史时期里都是由大学主导和行动的，在20世纪，国家则成为高等教育国际化的主体，尤其是自20世纪后期以来国家政策主导了高等教育国际化的主题和方向，而国家之间以及国际组织也不断介入高等教育事务，成为高等教育治理和高等教育国际化政策的重要推手。国际社会基于全球共同利益参与全球治理，国际组织是全球化时代至关重要的高等教育力量。联合国教科文组织是当今世界教育领域最有影响力的国际组织，是高等教育全球治理的重要构建者和领导者。教科文组织的政策重心在引领高等教育国际化的价值和理想，在由其组织召开的全球高等教育大会上，各成员国主要通过分享高等教育共识、讨论和磋商高等教育问题等方式推动高等教育国际化进程，通过了《面向21世纪高等教育宣言：观念与行动》《高等教育变革和发展的优先行动纲领》《高等教育与研究在促进社会变革和发展方面的新活力》等多份政策报告。世界银行、世界贸易组织等则通过经济等多种手段和工具影响国际高等教育发展，在表面上是贷款、项目，但背后也在推行西方的价值和制度。国家和区域组织也日益关注高等教育的合作交流，区域国际化成为当今高等教育国际化最强劲的力量。欧洲的博洛尼亚进程是区域层面改革最直观的案例，无论是博洛尼亚进程的支持者和批评者，或是欧洲内部还是外部人员，都同意博洛尼亚进程仍然是加强世界高等教育区域化的最大胆和规模最大的政策努力［63］。毫无疑问，欧洲是区域化倡议的催化剂和榜样，世界其他地区也从博洛尼亚进程中受益，逐步将欧洲经验结合本地区情况促进自身区域化，如建立于2003年的亚太质量保证网络（APQN）组织，致力提升亚太地区的高等教育整体质量及“消除区域边界”，现已拥有来自41个国家和地区的246个成员，成为亚太地区规模最大、最具影响力的国际高等教育组织，在完善质量保证机制、理论和实践经验交流、推进区域内高等教育互认与合作等方面发挥了重要作用。区域组织国际化政策的重心多在解决交流、合作、一体化中的学制、学历、入学等具体问题。正因为世界各国已经联为一体，人类和各国都存在共同利益，因此高等教育国际化得以不断发展和扩张，不管是在国家层面，还是在国际、区域和机构层面，都推出了自己的高等教育国际化政策和战略。但与此同时，世界各国之间也存在着利益冲突，由此导致不同国家在高等教育国际化的议程、内容、方向等方面存在不一致和矛盾，如果国家领导人认识发生偏差，或政治立场有问题，就很容易推行逆国际化和逆全球化的政策。这是当今高等教育国际化政策冲突的根本原因。因为国家政策着眼于现实的政治，必然随着现实状况的变化和利益折冲而改变和摇摆，高等教育国际化因此而波动。从一个长时期的历史来看，大学的国际化其实一直存在着周期性，中世纪大学初创时国际化盛行，民族国家兴起后大学国际化退潮，德国研究型大学又引领新的国际化，20世纪国际军事、政治、经济竞争，导致大学和高等教育的国际化起起伏伏。现实的发展和历史的经验表明，高等教育国际化的逆流在相当一段时间内仍具有强大的力量，而美国是其中最具决定性的因素，但未来高等教育国际化必将高歌猛进，并发展出新的高等教育国际化的力量和主题。高等教育国际化从来都是由世界强权和一流大学主导和定义的，中国要深刻地认识到高等教育国际化的利弊优劣和发展走向，制定高明巧妙、有策略、高质量的高等教育战略和政策，借助高等教育国际化为国家利益服务，利用国际组织和区域组织实现自己的价值表达和思想传播。中国的一流大学要真正建成世界一流，实现高等教育、知识和科技的独立自主，这才是中国式现代化最根本的一步和成功的标志，由此中国才能引领和定义高等教育国际化。

参考文献：

［1］（美）查尔斯·霍默·哈斯金斯.大学的兴起［M］.王建妮，译.上海：上海人民出版社，2007：69.

［2］（荷）于尔根·安德斯，陈洪捷，吕春红.高等教育、国际化与民族国家［J］.北京大学教育评论，2003（03）：39-47.

［3］Altbach P G，De Wit H.Internationalization and Global Tension：Lessons from History［J］.Journal of Studies in International Education，2015，19（01）：4-10.

［4］Curaj A，Matei L，Pricopie R，et al.The Europen Higher Education Area：Between Critical Reflections and Future Policies［M/OL］.https：//link.springer.com/book/10.1007/978-3-319-20877-0，2015：5.

［5］（美）菲利普·G·阿特巴赫，张炜，刘进.高等教育的复杂性：学术与运动生涯［J］.中国高教研究，2018（05）：10-19.

［6］杨启光.当代不同国家高等教育国际化政策发展模式［J］.现代大学教育，2008（05）：63-67.

［7］Crǎciun D.Systematizing Internationalization Policy in Higher Education：Towards A Typology［J］.Perspectives of Innovations，Economics and Business，2015（01）：49-56.

［8］De Wit H，Altbach P G.Internationalization in Higher Education：Global Trends and Recommendations for Its Future［J］.Policy Reviews in Higher Education，2021，5（01）：28-46.

［9］Frieden J.International Cooperation in the Age of Populism［M]//Pereira L B，Mata M E，De Sousa M R.Economic Globalization and Governance.Cham：Springer，2021：303-314.

［10］李斌.小勒庞带着鲜明的“特朗普色彩”［EB/OL］.（2017-02-06）［2021-10-09］.http：//www.xinhuanet.com//world/2017-02/06/c_129468235.htm.

［11］和苗，付一鸣，唐霁,等.欧洲右翼抬头引发担忧［EB/OL］.(2022-09-28)［2022-12-03］.http：//www.news.cn/world/2022-09/28/c_1129039953.htm.

［12］阎学通.新冠肺炎疫情为去全球化提供合理性［J］.国际政治科学，2020（03）：4-7.

［13］Altbach P G，De Wit H.Internationalization and Global Tension：Lessons from History［J］.Journal of Studies in International Education，2015，19（01）：4-10.

［14］［35］Altbach P G，De Wit H.The New Nationalism and Internationalisation of HE［EB/OL］.(2017-09-15)［2021-11-14］.https://www.universityworldnews.com/post.php?story=20170914073027157.

［15］张金岭.法国文化外交实践及其启示［J］.当代世界与社会主义，2021（04）：155-163.

［16］刘敏，景立燕.未来十年法国高等教育发展目标［N］.中国教育报，2015-12-02（11）.

［17］Altbach P G，Reisberg L.Global：Another Week，Another Scandal：Immigration Dilemmas and Political Confusion［M]// Mihut G，Altbach P G，De Wit H.Understanding Higher Education Internationalization，Boston：Sense Publishers，2017：103-106.

［18］毛锡龙，徐辉.美国“全政府”对华战略对中美教育科技交流影响的深度分析［J］.清华大学教育研究，2021（05）：15-29.

［19］Alruwaili R.‘Muslim Ban’ Has Wider Impact on Study in the US［EB/OL］.(2017-07-14)［2021-10-15］.https：//www.universityworldnews.com/post.php?story=20170712132746360.

［20］DeLaquil T.Neo-nationalism Is A Threat to Academic Cooperation［EB/OL］.(2020-07-14)［2021-11-15］.https：//www.universityworldnews.com/post.php?story=20200630104920899.

［21］Boundless.Number of Chinese Students in the U.S.Drastically Declines［EB/OL］.(2022-08-15)［2022-12-03］.https：//www.boundless.com/blog/chinese-student-visas-decline/.

［22］Knox L.International Enrollment Rebounds［EB/OL］.(2022-11-14)［2022-12-03］.https：//www.insidehighered.com/news/2022/11/14/international-students-are-coming-back-us-campuses.

［23］Van der Wende M.Internationalisation Futures in Light of Anti-globalisation Sentiments［C］// Van der Wende M.A Mosaic of Cultures.EAIE Conference Conversation Starter，2017：29-37.

［24］［25］Van der Wende M.Neo-nationalism and Universities in Europe［C］.Research and Occasional Paper Series，2020-07-23.

［26］Language Magzine.Could French Prevail in Europe?［EB/OL］.(2022-02-18)［2022-12-15］.https：//www.languagemagazine.com/2022/02/18/could-french-prevail-in-europe/.

［27］Onwe S O，Nwogbaga D M E.Conceptual Issues and Theoretical Analysis of Sovereignty［J］.Research on Humanities and Social Sciences，2015，5（03）：19-24.

［28］殷小平.高等教育国际交流中的教育主权与文化安全［J］.现代大学教育，2005（06）：1-5.

［29］郭杨.全球化形势下国家主权理论的新发展［EB/OL］.(2006-04-29)［2021-11-12］.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2006/04/id/204408.shtml.

［30］Shahjahan R A，Grimm A T.Bringing the ‘Nation-State’into Being：Affect，Methodological Nationalism and Globalisation of Higher Education［J］.Globalisation，Societies and Education，2023，21（02）：293-305.

［31］Lo W Y W，Wan C D.Revisiting the Asian Regulatory Regimes in Transnational Education：How Local Politics（Re）Oriented Higher Education Policy in Malaysia，Singapore and Hong Kong［J］.Policy Reviews in Higher Education，2021，5（02）：113-130.

［32］李威，熊庆年，蔡樱华.试论“慕课”条件下高等教育国际化中的教育主权问题［J］.高等教育研究，2015（02）：22-26.

［33］Tekur K.Education in India under WTO-GATS：Raging against the Dying of the Light［EB/OL］.(2018-05-30)［2021-09-28］.https：//www.groundxero.in/2018/05/30/education-in-india-under-wto-gats-raging-against-the-dying-of-the-light/.

［34］栗晓红.现代主权理论与主权切割方法在国际服务贸易主权分析中的应用——以跨国高等教育服务贸易为例［J］.南京师大学报（社会科学版），2018（02）：60-68.

［36］Paxson C H.Letter from the President：Brown’s Response to the Executive Order［EB/OL］.(2017-02-03)［2022-11-20］.https：//www.brown.edu/news/2017-02-03/support.

［37］Gibson E.Harvard and MIT Sue Trump Administration over Directive to Deport Foreign Students［EB/OL］.(2020-07-08)［2021-10-19］.https：//www.dezeen.com/2020/07/08/harvard-mit-sue-trump-administration-ice-visa/.

［38］Goodman J G.Bacow Asks Biden to‘Act Without Delay’ to Grant Visa Leniency to International Students［EB/OL］.(2020-12-15)［2022-11-19］.https：//www.thecrimson.com/article/2020/12/15/bacow-writes-to-president-elect-biden/.

［39］（英）安迪·格林.教育、全球化与民族国家［M］.朱旭东，徐卫红，译.北京：教育科学出版社，2004：5.

［40］（美）克拉克·克尔.高等教育不能回避历史——21世纪的问题［M］.王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2001：5.

［41］Helms R M，Rumbley L E，Brajkovic L，et al.Internationalizing Higher Education Worldwide：National Policies and Programs［R］.Washington，DC：American Council on Education，2015：51.

［42］De Wit H.Changing Rationales for the Internationalization of Higher Education［J］.International Higher Education，1999（15）：1-2；Knight J.Internationalization Remodeled：Definition，Approaches，and Rationales［J］.Journal of Studies in International Education，2004，8（01）：5-31.

［43］Knight J.Higher Education Internationalization：Concepts，Rationales，and Frameworks［J］.Revista REDALINT.Universidad，Internacionalización e Integración Regional，2021，1（01）：65-88.

［44］陈越，王余生.美国高等教育国际化政策：历程、动因和走向［J］.现代教育管理，2016（08）：68-73.

［45］Khan M A，Omrane A，Bank D.The Role of Internationalization in the Higher Education Industry：An Exploratory Study［J］.International Journal of Economics & Strategic Management of Business Process，2016，7（02）：86-99.

［46］（英）汤姆·布鲁赫.英国高等教育国际化：学生与高校的视角［M]//（英）皮特·斯科特.高等教育全球化：理论与政策.周倩,高耀丽,译.北京：北京大学出版社，2009：33.

［47］中共中央、国务院.中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》［EB/OL］.(2019-02-23)［2021-10-17］.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201902/t20190223_370857.html.

［48］（瑞士）安德鲁斯·巴巴兰，汪利兵，范冰.高等教育的国际供给：大学需要《服务贸易总协定》吗?［J］.全球教育展望，2003（03）：7-12.

［49］（澳）西蒙·马金森，石卫林.全球知识经济中的高等教育［J］.北京大学教育评论，2008（03）：94-118+190-191.

［50］胡天助，贺升杰，黄艳霞.大学本质属性的变迁研究［J］.黑龙江高教研究，2016（02）：27-29.

［51］（美）亚伯拉罕·弗莱克斯纳.现代大学论——美英德大学研究［M］.徐辉，陈晓菲,译.杭州：浙江教育出版社，2001：5.

［52］（美）阿特巴赫.比较高等教育：知识、大学与发展［M］.人民教育出版社教育室,译.北京：人民教育出版社，2001：3-4.

［53］［59]（英）皮特·斯科特.大众化、国际化与全球化［M］//（英）皮特·斯科特.高等教育全球化：理论与政策.周倩,高耀丽,译.北京：北京大学出版社，2009：168，169.

［54］Giani L，Olivari C.University and Higher Education：A Clockwork in Perpetual Motion［J］.Human Arenas，2022-7-28.https：//doi.org/10.1007/s42087-022-00300-y.

［55］［58]（美）约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪,等译.杭州：浙江教育出版社，2002：17.

［56］李立国.什么是现代大学［J］.中国人民大学教育学刊，2013（02）：20-30.

［57］（加）比尔·雷丁斯.废墟中的大学［M］.郭军，陈毅平，何卫华,等译.北京：北京大学出版社，2008：50.

［60］马健生，田京.高等教育国际化的主要特征——基于高等教育经济属性和文化属性的分析［J］.比较教育研究，2017（05）：44-52.

［61］张哲.高等教育国际化的价值比定义更重要［N］.中国社会科学报，2012-09-17（A03）.

［62］联合国教科文组织.反思教育：向“全球共同的利益”理念转变？［M］.联合国教科文组织中文部,译.北京：教育科学出版社，2017.

［63］Knight J.A Model for the Regionalization of Higher Education：The Role and Contribution of Tuning［J］.Tuning Journal for Higher Education，2013，1（01）：105-125.

END